Sammanfattning
Fristen för att ansöka om överprövning av ett beslut att avbryta en upphandling börjar löpa när samtliga anbudsgivare underrättats om skälen för beslutet, vilka får vara knapphändigt angivna. I det aktuella fallet angav den upphandlande myndigheten brister i förfrågningsunderlaget som skäl för att avbryta, vilket HFD ansåg vara tillräckligt. Vidare konstaterade HFD att myndighetens beslut att förlänga fristen för att överpröva avbrytandebeslutet inte var tillåtet, till skillnad från vad som gäller för avtalsspärr.
Bakgrund
Om en upphandlande myndighet avbryter en upphandling ska den snarast möjligt skicka en skriftlig underrättelse till samtliga anbudsgivare och ange skälen för beslutet (12 kap. 12 § andra stycket LOU). Fristen för att ansöka om överprövning av ett sådant avbrytandebeslut är tio dagar från det att underrättelsen skickats till anbudsgivarna med e-post (20 kap. 12 § första stycket LOU).
Region Skåne avbröt en upphandling av livsmedel efter att tilldelningsbeslut meddelats. Den 29 juli 2020 skickade regionen en underrättelse om detta via e-post till anbudsgivarna. Som skäl för beslutet angavs brister i förfrågningsunderlaget. Dagen efter meddelade regionen att tiden för att ansöka om överprövning av beslutet förlängts till och med den 18 augusti.
Leverantören som tilldelats avtalet begärde ytterligare information om varför upphandlingen avbrutits. Regionen utvecklade skälen i ett meddelande enbart till den leverantören den 10 augusti, som ansökte om överprövning den 18 augusti.
Förvaltningsrätten avvisade ansökan för att den inkommit för sent. Enligt förvaltningsrätten började fristen för att ansöka om överprövning löpa den 29 juli.
Kammarrätten ansåg däremot att skälen i underrättelsen den 29 juli inte var tillräckligt utförliga för att fristen skulle anses ha börjat löpa. Syftet med kravet på att ange skäl för avbrytandebeslut är enligt kammarrätten detsamma som gäller för angivande av skäl för tilldelningsbeslut, det vill säga att anbudsgivare ska kunna bedöma om det finns skäl att ansöka om överprövning.
Kammarrätten ansåg att tillräckliga skäl angavs först den 10 augusti (det vill säga i meddelandet till den vinnande leverantören), varför ansökan inkommit i rätt tid.
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
HFD konstaterade att meddelandet som skickades den 10 augusti saknade betydelse för bedömningen av när fristen för överprövning börjat löpa eftersom det endast skickades till den vinnande leverantören och inte till samtliga anbudsgivare.
HFD påtalade att det inte framgår av LOU eller förarbetena hur skälen för avbrytandebeslut ska vara utformade för att fristen ska börja löpa, men att det av direktiven framgår att skälen får vara kortfattade.
Även om syftet med att ange skäl för avbrytandebeslut är att anbudsgivare ska kunna bedöma om de vill begära överprövning, poängterade HFD att kraven på utformningen av skälen för dessa beslut skiljer sig från kraven på utformningen av skäl för tilldelningsbeslut. Sistnämnda skäl ska innehålla en redovisning av varför ett visst anbud antagits framför andra, varför de inte kan vara lika kortfattade.
Av rättssäkerhetsskäl måste det vara förutsägbart och tydligt när en överprövningsfrist startar och löper ut. Det kan inte krävas att en förvaltningsrätt gör en närmare prövning av avbrytandeskälen när den avgör om ansökan inkommit i rätt tid. Enligt HFD är det tillräckligt att det kan konstateras att underrättelsen om avbrytande skickats till samtliga anbudsgivare och att skäl för beslutet angetts, varvid det saknar betydelse om skälen är knapphändigt skrivna.
Eftersom regionen hade angett skäl för avbrytandebeslutet i underrättelsen den 29 juli och skickat den till samtliga anbudsgivare, ansåg HFD att överprövningsfristen började löpa detta datum.
HFD konstaterade att en överprövningsfrist avseende avbrytandebeslut inte får förlängas eftersom den är definitivt fastställd i lagstiftningen, till skillnad från avtalsspärren som utgör en minimifrist som får förlängas. HFD fann därmed att den aktuella ansökan om överprövning hade getts in för sent.
Analys
Det kan noteras att HFD bekräftar att fristen för att ansöka om överprövning börjar löpa först när den upphandlande myndigheten har underrättat samtliga anbudsgivare om skälen för avbrytandebeslutet. Som framgår av förarbetena till äldre LOU innebär detta, om den upphandlande myndigheten inte skickar underrättelsen om avbrytandebeslutet till samtliga anbudsgivare samma dag, att överprövningsfristen ska räknas från dagen då den sista underrättelsen skickats (prop. 2009/10:180, s. 167).
I avgörandet klargör HFD att överprövningsfristen som löper efter underrättelse om avbrytandebeslut inte får förlängas till skillnad mot avtalsspärren som löper efter underrättelse om tilldelningsbeslut, som under vissa förutsättningar får förlängas (jfr HFD 2019 ref. 58).
Ett annat praktiskt viktigt klargörande från HFD är att skälen inte behöver vara lika utförligt angivna avseende avbrytandebeslut som de ska vara avseende tilldelningsbeslut. Detta framgår varken av lagtext eller förarbeten men i viss mån av bakomliggande direktiv.
Avgörandet ger viss ledning kring hur kortfattade skälen kan vara för att anbudsgivarna ska anses underrättade om orsaken till att upphandlingen avbrutits och för att överprövningsfristen ska börja löpa. Enligt HFD räcker det att skälen är ”knapphändigt angivna”. Hur knapphändigt angivna skälen får vara uttalar sig HFD inte närmare om, även om det av domen framgår att brister i förfrågningsunderlaget var tillräckligt som skäl i det aktuella fallet.
Även om knapphändigt angivna skäl kan accepteras vid en rättidsprövning av en ansökan om överprövning avseende ett avbrytandebeslut är det enligt vår mening önskvärt att upphandlande myndigheter anger skälen till att de valt att avbryta en upphandling mer utförligt än vad Region Skåne gjorde.
Brister i upphandlingsdokumenten är en av de vanligaste grunderna för att avbryta en upphandling. Om endast detta anges som skäl för avbrytande kan i vissa fall vinnande anbudsgivare anse att det är nödvändigt att överpröva beslutet för att få reda på vilka delar av upphandlingsdokumenten den upphandlande myndigheten anser brister och därmed göra en bedömning om bristerna utgör saklig grund för avbrytande.
Trots HFD:s dom är vår rekommendation till upphandlande myndigheter därför att översiktligt ange vilka brister i upphandlingsdokumenten som de anser utgöra skäl för att avbryta upphandlingen.
Även vid andra skäl för att avbryta är det en fördel om upphandlande myndigheter inte ger alltför knapphändiga uppgifter. Detta för att ge anbudsgivare underlag för att bedöma om skälen utgör saklig grund för avbrytande eller inte, vilket kan förhindra att överprövningsprocesser inleds i onödan.
Domstol och målnummer
Högsta förvaltningsdomstolens dom den 27 december 2021 i mål nummer 1792-21.
Juristpanelen
Instämmer med att HFD tar i grunden felaktigt och skadligt beslut i fråga om skälig anledning till avbrytandet. Jag anser att om UM hänvisar till brister för avbrytandet ska dessa vara så allvarliga att de kan anses påverka utfallet av upphandlingen. UM borde dessutom kunna bevisa att bristerna leder till att målet med upphandlingen inte kan uppnås. Att ge UM carte-blanche till att avbryta upphandlingar med standardiserade formuleringar är rättsförstörande.
Vidare borde det vara självklart att om avbrytandet beror på UMs bristande kompetens eller hantering (vilket uppfattar jag medges av UM i avbrytningsbeslutet) borde anbudsgivarna kunna pröva möjligheter att få skadestånd. Särskilt om avbrytandet sker efter tilldelningsbeslutet borde chanserna för den vinnande leverantören att få betydande skadestånd vara höga.
Frågan är vem litar på rättsväsendet (även om skadestånd är en fråga för allmän domstol) efter att har vittnat fadäser av denna rang i förvaltningsdomstolarna.