BAKGRUND:
År 2020 upphandlade en svensk myndighet bärgningstjänster där anbuden skulle utvärderas utifrån lägsta pris. Anbudsgivarna skulle ange ett fast pris för uppdrag där hämtningsplatsen låg inom 10 kilometer från avlämningsplatsen, samt ett tilläggspris per kilometer för längre transporter. Upphandlingen avslutades i början av 2021 genom två ramavtal.
Under 2021 kom den upphandlande myndigheten överens med avtalsparterna om att ändra ersättningsvillkoren för att jämna ut kostnadsfördelningen mellan olika myndighetsområden, utan att öka ramavtalens totala värde. Ändringarna innebar att radien för fast pris utökades från 10 till 50 kilometer och att priserna ändrades – det fasta priset per uppdrag ändrades från 0 kronor till 4 500 kronor medan priset per kilometer för vissa transporter ändrades från 185 kronor till 28 kronor och för andra från 275 kronor till 55 kronor. Enligt den upphandlande myndigheten medförde den nya ersättningsmodellen en marginell minskning av den totala ersättningen jämfört med den ursprungliga modellen.
Konkurrensverket ansökte hos förvaltningsrätten om att den upphandlande myndigheten skulle betala en upphandlingsskadeavgift på grund av att myndigheten hade ändrat ramavtalen om bärgning av fordon utan att ha inlett ett nytt upphandlingsförfarande.
RÄTTSLIG BEDÖMNING, SVENSKA INSTANSERNA:
Förvaltningsrätten biföll Konkurrensverkets ansökan och ålade den upphandlande myndigheten att betala 1 200 000 kr i upphandlingsskadeavgift, med motiveringen att om ändringarna hade ingått i den ursprungliga anbudsinfordran skulle de ha kunnat medföra att ytterligare leverantörer hade deltagit eller att ett annat anbud hade accepterats. Ändringarna var därför väsentliga och ändrade ramavtalets övergripande karaktär. Efter överklagande avslog kammarrätten den upphandlande myndighetens överklagande och fastställde i huvudsak förvaltningsrättens domskäl.
Efter överklagande till Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, konstaterades att det fanns skäl att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. HFD konstaterade i beslutet att inhämta förhandsavgörande att värdet av ändringarna enligt den upphandlande myndighetens beräkning uppgick till ett lägre belopp än de värden som anges i artikel 72.2 i direktiv 2014/24/EU, och ansåg det nödvändigt att slå fast huruvida ändringarna kunde anses ha ändrat ramavtalets övergripande karaktär. Eftersom EU-domstolen ännu inte prövat reglerna om ändringar av mindre värde i artikel 72.2 och inte uttalat sig om begreppet ändring av ett kontrakts övergripande karaktär, beslutade HFD att vilandeförklara målet och ställa en tolkningsfråga till EU-domstolen.
EU-DOMSTOLEN:
EU-domstolen kom fram till att begreppet ändring av den övergripande karaktären av ett ramavtal skiljer sig från begreppet väsentlig ändring och endast avser de viktigaste väsentliga ändringarna, vilka medför att ramavtalets föremål eller typ ändras i grunden eller en grundläggande förändring av jämvikten i ramavtalet. Enbart den omständigheten att en ändring skulle ha kunnat påverka resultatet av det ursprungliga upphandlingsförfarandet räcker inte i sig för att visa att ändringen medför att ramavtalets övergripande karaktär ändras.
En ändring av ersättningsmetoden som medför en marginell ändring av ramavtalets totala värde kan under alla omständigheter inte medföra att ramavtalets föremål eller typ ändras i grunden, men det kan inte helt uteslutas att en sådan ändring, i likhet med en drastisk ändring av tyngdpunkten mellan fast och rörlig prissättning, under exceptionella omständigheter kan leda till en grundläggande förändring av jämvikten i ramavtalet.
EU-domstolen slog fast att en ändring av ersättningsmetoden som innebär att tyngdpunkten mellan fast och rörlig prissättning ändras samtidigt som prisnivåerna justeras så att det totala värdet inte förändras i mer än marginell omfattning, inte medför att ramavtalets övergripande karaktär ändras, såvida inte ändringen leder till en grundläggande förändring av ramavtalets jämvikt.
ANALYS:
Detta mål är förstås särskilt intressant för oss i Sverige då det är ett svenskt mål som EU-domstolens dom grundar sig på. Det är alltid roligt att se när någon i Sverige, och i detta fall den upphandlande myndigheten och dess ombud, lyckats övertyga våra svenska domstolar att skicka en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen – för vanligt är det inte.
EU-domstolens slutsatser innebär enligt vår mening en god ansats att inte överkomplicera bedömningen om väsentliga förändringar. Enligt vår bedömning ligger EU-domstolens bedömning väl i linje med vår uppfattning av vad som är – och inte är – en förändring av ramavtalets övergripande karaktär.
Vi välkomnar särskilt att EU-domstolen återigen påpekar i detta sammanhang, vad gäller de mål som eftersträvas med bestämmelserna om väsentliga förändringar, att det syftar till att säkerställa att principerna om likabehandling och öppenhet iakttas samtidigt som det infördes ett visst mått av flexibilitet i tillämpningen av reglerna om kontrakt och ramavtal för att de upphandlande myndigheterna ska kunna hantera de situationer som de ställs inför under fullgörandet av kontrakt och ramavtal på ett pragmatiskt sätt.
Pragmatik och flexibilitet är två ledord som vi finner är särskilt viktigt att även i svensk praxis i framtiden hålla högt vid just bedömningar om väsentliga förändringar. Det bör endast vara i fall där det framgår att parterna söker omförhandla centrala avtalsvillkor för att kringgå upphandlingens syfte eller resultat som förbudet mot väsentliga förändringar bör tillämpas.
MÅL:
EU-domstolens dom i mål C-282/24 den 16 oktober 2025.
TEXT: Lukas Granlund och Karolina Marazaité Cirio Advokatbyrå
Vill du bli bättre på att projektleda upphandlingar?
Bra rättsfall. Heja EU-domstolen!
Det är tråkigt att svenska domstolar ofta har väldigt svårt att vara pragmatiska och flexibla. Svensk rättspraxis inom offentlig upphandling brukar över tid utvecklas så att allt tolkas mycket snävare i Sverige. Oklart varför svenska domstolar är så enormt bokstavstolkande, istället för att fokusera på lagstiftningen övergripande syfte?
Hade t ex HFD tagit in ett förhandsavgörande från EU-domstolen hade kanske inte en dikeskörning som HFD 2016:37 skett.
Uttalandet från EU-domstolen är inte dumt men ganska intetsägande. Problemet är dock redan nu uppenbart – åtskilligt folk läser uttalandet och tycks se vad de önskat se.
Avtalsförändringen i målet är helt klart felaktigt och det vore klokt för KR/HFD att säga ett tydligt NEJ här. Vill du vara pragmatisk? Fråga dig då varför myndigheten anser det är så viktigt att ändra modellen om den innebär inga väsentliga förändringar? Varför inte låta bli, eller helt enkelt att genomföra en ny upphandling? Det är två självklara scenarier som de flesta borde kunna enas om är otvetydigt korrekta.
Svenska domstolar är generellt inte alls bokstavstolkande – snarare tvärtom. FR verkar har gjort en korrekt bedömning i detta fall. Så det finns hopp än att det beslutet står sig. Hade omförhandlingen inte resulterat i väsentliga ändrigar skulle ändringen aldrig har initierats. Det är annars alldeles för enkelt för svenska myndigheter att ”(blå)ljuga sig” igenom förvaltningsdomstolar utan att bli konfronterade med fakta. De kanske anlitar advokater som tar fram argument med syfte att rättfärdiga agerandet utan någon verklighetsförankring. Advokaterna ”bara gör sitt jobb”. Ansvaret försvinner mellan stolarna. Det låter sjukt, eller hur?