Sammanfattning
För att sekretessbelägga e-postmeddelanden med taktiska och strategiska överväganden måste myndigheten ofta konkretisera en skaderisk vid röjande. Om uppgifterna rör en rättstvist, och de av det skälet kan vara känsliga, upphör eventuell sekretess när tvisten slutligt avgjorts. Myndigheter som vill hålla sådana överväganden interna bör, vid sidan av att utreda en skaderisk, överväga om sådana e-postmeddelanden ens är allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen.
Bakgrund
En upphandlande myndighet – ett kommunalt fastighetsbolag – hade upphandlat ett ramavtal avseende elarbeten. Upphandlingen överprövades under vintern 2022 och i samband med överprövningen begärde en av anbudsgivarna ut ett flertal e-postmeddelanden som rörde upphandlingen. Efter att ha vägrats att få ta del av e-postmeddelandena, återkom anbudsgivarens företrädare med en ny begäran om att få se dem efter att upphandlingsmålet hade avgjorts.
Fastighetsbolaget beslutade att inte lämna ut e-postmeddelandena med stöd av 19 kap. 3 och 9 §§ OSL. Fastighetsbolaget ansåg att e-postmeddelandena innehöll interna taktiska och strategiska överväganden som gällde en tidigare upphandling, som skulle kunna användas mot myndigheten i en blivande rättstvist. Den enskilde överklagade beslutet till kammarrätten.
Kammarrättens bedömning
Kammarrätten konstaterade att fastighetsbolaget hade motiverat sitt beslut med att det råder sekretess, och kammarrätten utgick därför från att e-postmeddelandena var allmänna handlingar.
Enligt 19 kap. 3 § OSL gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till bland annat förvärv av tjänster, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgifterna röjs. Uppgifterna förmodas vara offentliga. Först om myndigheten visar att den kan antas lida skada av ett röjande gäller sekretess. Men fastighetsbolaget hade inte konkretiserat vilken skada den skulle lida om uppgifterna röjdes, och 19 kap. 3 § OSL hindrade därför inte ett utlämnande.
Enligt 19 kap. 9 § OSL gäller sekretess även för uppgifter som tillkommit för en myndighets räkning med anledning av myndighetens rättstvist, om det kan antas att myndighetens ställning som part försämras om uppgiften röjs. Sekretessen upphör när saken slutligen har avgjorts.
Kammarrätten noterade att den bakomliggande upphandlingen hade prövats i domstol, men att uppgifterna inte kunde anses ha tillkommit med anledning av en tvist. Tvisten hade vidare avslutats. 19 kap. 9 § OSL hindrade därför inte ett utlämnande.
Analys
Det möjliga tillämpningsområdet för 19 kap. 3 § OSL är vitt – sekretess kan gälla för många typer av tjänster som köps in. Bestämmelsen kan vara tillämplig redan vid en inledande kartläggning inför ett förvärv (Kammarrätten i Stockholms dom i mål 7168-11). Men den upphandlande myndigheten måste konkretisera vilken skada den kan lida av ett röjande.
När myndigheten lämnar en konkret beskrivning av skaderisken, har sekretessen ansetts gälla även avseende avslutade upphandlingar (RÅ 1993 not 345). När myndigheten uttrycker sig svepande om skaderisken, som i aktuellt mål, gäller sällan sekretess.
Det möjliga tillämpningsområdet för 19 kap. 9 § OSL är snävare – sekretessen gäller endast för uppgifter som tillkommit eller inhämtats i anslutning till rättstvister. Även för sådana uppgifter måste myndigheter ofta konkretisera skadan de kan lida, men det ligger nära till hands att uppgifter om rättstvister kan skada myndigheten som part i tvisten. Sådan sekretess upphör dock att gälla när tvisten slutligen avgjorts – således ofta under en kort tid.
När det gäller ”interna taktiska och strategiska överväganden” kan de dock ofta hållas interna på annan grund än sekretess. Offentlighetsprincipen gäller endast allmänna handlingar. Handlingar som framställts utanför en myndighet blir allmänna när de inkommit till myndigheten.
Handlingar som framställts inom myndigheten blir allmänna först när de upprättats. Handlingar anses normalt upprättade först när de expedierats, när ärendet som handlingen hänför sig till har slutbehandlats eller när handlingarna på något sätt färdigställts.
När det gäller externa e-postmeddelanden ligger det nära till hands att de upprättats utanför myndigheten och att de blir allmänna när de inkommit – de har ofta skrivits utanför myndigheten.
Men om en myndighet anlitar ett ombud i en juridisk process, anses ombudet vara så osjälvständigt i förhållande till myndigheten att e-postmeddelanden mellan myndigheten och ombudet inte blir allmänna – de anses vara framställda inom myndigheten, och de blir allmänna först när de expedierats eller ärendet har slutbehandlats.
Osjälvständigheten medför att e-postmeddelanden inte anses ha expedierats genom utväxlingen med ombudet (HFD 2016 ref 1).
Avseende interna meddelanden så anses de ofta upprättade när ärendet har slutbehandlats eller, när ärendeanknytning saknas, när handlingen färdigställts. Om interna e-postmeddelanden har ärendeanknytning blir de således ofta allmänna när ärendet avslutats.
Men om ärendeanknytning saknas, anser Högsta förvaltningsdomstolen att de inte kan anses vara färdigställda bara på grund av att e-postmeddelandena har skickats (HFD 2013 ref. 86). Interna meddelanden kan således ofta hållas interna för att de inte anses vara allmänna handlingar.
Även om många e-postmeddelanden inom upphandlande myndigheter med interna taktiska och strategiska överväganden saknar sekretesskydd enligt OSL, kan de således inte sällan hållas just interna av det skälet att de inte anses vara allmänna handlingar.
Domstol och målnummer
Kammarrätten i Stockholms dom i mål 3731-23.
Juristpanelen
Kommentatorerna ansvarar för sina egna kommentarer